破除监督管理瓶颈 强化公益服务职能
——淄博市构建事业单位“精细化监管+服务”机制初显成效
事业单位，是为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生等活动的社会服务组织。作为具有中国特色的法人组织，事业单位是我国社会事业发展不可或缺的重要力量,其履行职责的能力和效果,在很大程度上决定着人民群众的生活质量和水平，也直接体现了服务型政府建设的成败。作为政府履行公共服务职能的重要机构，如何加强对其事前、事中、事后监管以及机构编制管理，对推动政府职能转变、提高单位公益服务充分和平衡发展，满足人民群众日益增长的多样性公益服务需求有着十分重要的意义。
一、事业单位登记监管历程
事业单位因为种类繁多、数量庞大、涉及面广，所以长期以来存在着自身定位不准、职责不清，运行效率不高、行政化倾向严重等问题。改革开放以来，伴随着经济体制改革和行政管理体制改革的深化，事业单位改革也如影随形不断地推进。在全国事业单位改革的进程下，我省事业单位登记监管工作也经历了两个阶段的转变：
第一阶段：从1996年至2005年，以规范事业单位法人登记管理制度、侧重登记管理为主。1996年省人民政府出台《山东省事业单位登记管理办法》（第74号令），我省开始实施事业单位法人登记管理；1998年国务院发布《事业单位登记管理暂行条例》（第252号令），以法规形式对事业单位登记管理制度进行规范，标志着全国统一的事业单位登记管理制度初步建立；2004年国务院发布《关于修改<事业单位登记管理暂行条例>的决定》（第411号令），对事业单位登记管理有关规定进行了进一步修改和完善。
第二阶段：2005年至今，实现事业单位法人登记管理与监督管理并重转变。2005年中央编办批转《事业单位登记管理暂行条例》（中央编办发〔2005〕15号），明确了各级登记管理机关对事业单位依法实施监督管理；2012年省人民政府出台了《关于加强事业单位监督管理的意见》（鲁政发〔2012〕27号），以及随后几年中央及我省陆续下发的《事业单位法人公示信息抽查办法（试行）》（中央编办发〔2015〕131号）、《关于加强和创新事业单位法人登记监管工作的通知》（中央编办发〔2016〕81号）、《山东省事业单位章程制定办法》《山东省事业单位监督管理工作联席会议制度》《山东省事业单位印章管理办法》《山东省事业单位异常信息管理办法》《山东省事业单位注销登记管理办法》等，从不同角度对各级登记管理机构依法实施事业单位监督管理进行了规范和完善，特别是2016年省编办出台的《山东省事业单位监督检查办法》，将“登记管理机关”修正为“监督管理机构”，标志着我省对事业单位的登记管理实现了“登记管理+监督管理”并重的转变。
二、建立“精细化管理+服务”机制的必要性
近几年，随着“放管服”改革的推进和助力新旧动能转换的决策部署，如何在已实现对事业单位由重登记管理向“登记管理+监督管理”转变的基础上，破除对事业单位事中监管服务的瓶颈，聚焦人民群众办事过程中的堵点、痛点和难点问题，增强人民群众的获得感和满足感，实现对事业单位由粗放型登记监管向精细化“登记管理+监督管理+社会服务”的转变是各级机构编制管理部门亟需探索和思考的问题。
因此，我市在充分调研的基础上，根据事业单位的特点和改革发展方向，以科学管理为基础，以精细操作为特征，研究提出了“精细化管理+服务”的创新工作思路，构建了针对管理方式全链条、管理内容全方位的精细化管理和服务机制，确保事业单位在每个时期的运行都能被合理、高效地监督管理，切实提高事业单位工作效率及提供公益服务的质量。
三、构建“精细化管理+服务”工作机制的主要做法
事业单位“精细化管理+服务”机制是指在编制实名制管理、履职评估、“双随机、一公开”、业务范围清单和机构编制动态管理等现有规范管理运行的基础上，运用制度创新、标准实施、数据共享、互联网平台等手段，构建日常化、精准化的事业单位全方位管理机制，完善事业单位事前、事中、事后监管体系，推进服务方式由单向服务事业单位到既服务事业单位，又服务人民群众，实现双向服务。我市在探索实践此项工作主要做了以下六个方面的工作：
（一）结合试点探索，全面推开精细化管理与服务
一是试点与调研压茬进行，实现数据科学全面归集。我市在教育、住建、卫计等6部门所属59家事业单位先期开展了精细化管理与服务工作试点，制作了“精细化管理与服务事项统计表”，完成了试点单位精细化数据的填报、汇总和分析，在此基础上对统计内容、口径标准进行了完善。结合到全市所有事业单位开展精细化大调研，完成所有单位精细化管理与服务事项数据的统计填报工作，为精细化管理与服务数据分析、统筹管理打下基础。
二是召开培训会议，全面推开精细化管理与服务工作。2018年9月，我市召开了市属事业单位精细化管理与服务培训会议，对开展精细化管理与服务工作进行了部署和系统培训，近400家事业单位及其举办单位参会。会上，印发了《淄博市市属事业单位精细化管理与服务工作实施方案》《关于建立事业单位精细化管理与服务长效机制的意见》。
三是立足机构编制网站，建立精细化管理与服务平台。依托“淄博机构编制网”，设计建立了“精细化管理与服务系统”，作为承载精细化管理与服务信息的网上中枢云平台，系统主要包括基本信息公开、职责任务履行、人员及编制配置、内设机构运行和监管服务等5部分内容70多项要素信息，涵盖了事业单位管理的全方位内容。通过向各举办单位和事业单位派发“精细化管理与服务系统”用户名，事业单位、举办单位、机构编制部门依托系统进行信息的填报、审核，全面完成市属393家事业单位27000多条信息的归集。
四是不断丰富系统新功能，为改革管理奠定坚实基础。不断补充完善系统功能，探索设计了精细化数据统计分析各类模型，确定了数据日常填报更新办法，细化事业单位业务范围清单事项，完成2141项业务事项业务量、从业人员、约占单位工作量、工作措施及成效的填报，定期对单位信息和履职运行数据进行更新，形成对机构编制基础数据、业务事项运行及业务量、内设机构运行等情况定量数据的同比和环比分析，为事业单位改革和管理提供量化分析数据。
（二）集约多种手段，构建事业单位全链条精细化管理体系
一是完善事前管理手段，建立事前评估制度。出台了《市属事业单位机构编制事项事前评估办法》，事业单位设立、调整，合并或撤销需要进行事前评估。设立事业单位须符合办法明确的8项条件；凡是申请设立承担行政职能机构、从事生产经营活动事业单位等5种情形的，不得批准；事业单位出现性质改变、职能严重弱化等8种情形的，根据情况进行合并或撤销。收到事项申请10日内进行实地调研和论证评估，必要时进行社会听证，事前评估完成后，及时汇总有关建议，形成机构编制事项初步意见。严格执行事业编制总量控制和编制标准核定，推行事业单位法人登记“容缺办理”和“一次办好”，不断深化事业单位业务范围清单化管理。
二是补足事中管理短板，动态掌握事业单位日常运行情况。建立了由事业单位监管局、事业机构编制科、政策法规科、行政审批制度改革办公室、机构编制电子政务中心等科室组建的“精细化管理与服务系统”联合审核机制，按照职责分工，对单位上报的基本信息进行归集、审核、汇总，动态掌握各个事业单位日常运行情况和机构编制匹配度，定期形成精细化管理与服务报告，提出机构调整优化建议，补足事中监管短板。不断完善事业机构编制配置跟踪评价机制，定期开展调研评估，加强事业单位实名制管理，开展对事业单位的联合监管和信用监管，通过集约多种事中监管手段，全面掌握事业单位日常运行情况。
三是丰富事后监管方式，建立健全日常考核措施。进一步发挥事业单位绩效考核的激励导向作用，不断丰富考核形式，完善考核指标，建立平时考核机制，通过日常督导问效，形成量化分值计入年终考核成绩。严格执行机构编制监督检查制度，通过事中精细化管理与服务，结合事后绩效考核等多种手段，形成事前评估充分、事中监管有力、事后评价科学的全方位、全链条日常精细化管理体系。推进机构编制动态管理，统筹调整事业单位布局机构，不断提升事业单位公益服务水平提升。
四是跟进制度保障，建立精细化管理长效机制。制定出台了《关于建立事业单位精细化管理与服务长效机制的意见》，进一步完善事业单位事前、事中、事后监管制度体系，结合改革和精细化管理需要，研究拟订相关配套制度和办法，夯实制度基础，确保机制稳妥推进。每年编印《市属事业单位精细化管理与服务年鉴》，作为推进事业单位改革，开展事业单位监管的基础依据。
（三）探索事业单位监管两个转变，推进业务范围清单直接服务事业单位和人民群众
一是顺应管理工作需要，推进“两个转变、双向服务”。确定了事业单位监管“两个转变、双向服务”的工作目标，具体是指：推进事业单位管理方式由登记到监管再到登记、监管、服务并重转变，实现两个转变；推进服务方式由单向服务事业单位到既服务事业单位，又服务人民群众，实现双向服务。
二是建立问题督办和投诉举报机制，直接帮助事业单位解决实际问题。事业单位在“精细化管理与服务系统”中填报“监管服务”栏目，监管局通过系统后台分类汇总事业单位存在的问题144条，其中体制机制原因造成的87条，自身原因造成的26条，其他原因造成的31条。并针对这些问题及时进行了梳理分析，结合下一步事业单位改革，提出初步意见建议或以市委编委督查室名义提报《督查工作建议书》报请有关市领导审阅，帮助事业单位解决实际问题。通过淄博机构编制网和“淄博机构改革与管理”微信公众号设置投诉举报专栏，畅通社会投诉机制。
三是建立事业单位公益服务体系，直接为群众服务。立足企业、群众对公益服务的多样需求，进一步细化事业单位业务范围清单中的公益服务业务事项，延伸编制业务范围清单中1238项公益服务事项的服务指南和流程图，形成事业单位公益服务体系。服务指南和流程图详细列明事项名称、申请材料、办理条件和时限、收费标准和依据等要素，公开办事流程，简化办事程序，减少工作环节。站在为民服务的角度，以“图片+文字”的方式借助微信公众平台和门户网站对事业单位公益服务指南、流程图等进行图文汇览集中宣传，打造公益事项“指尖服务”新模式，真正实现惠民、利民、为民服务。
四、取得的初步成效
构建事业单位精细化管理与服务长效机制，管理是基础，提高事业单位公益服务水平、满足人民群众需求则是我们创新探索此项工作的出发点和落脚点。我市通过发挥精细化管理与服务的多样功能与现行机构编制管理手段的有效融合，初步构建了精细化管理与服务长效机制，为全面建立功能明确、监管有力、服务高效的事业单位管理体制和运行机制奠定了坚实基础。
（一）巩固了事业单位分类和综合行政执法改革成果
中央《关于分类推进事业单位改革的指导意见》中明确提出，要积极探索事业单位管办分离的有效实现形式，加强对事业单位的监督管理。通过对事业单位实行精细化管理与服务，检验了前期事业单位分类及综合行政执法改革是否符合实际、是否有利于单位发展，为调整优化政策提供了依据，进一步巩固完善了改革成果。
（二）优化了事业单位机构编制总体布局和资源配置
通过对事业单位实行精细化管理与服务，开展事前评估、实地调研、监督检查等，利用“精细化管理与服务系统”，定期形成精细化管理与服务报告，客观、全面、准确地梳理事业单位职能履行、工作量大小、内设机构运行和人员编制使用效率及社会功能发展趋势等情况，摸清了单位的“家底”，结合事业单位改革和管理，进一步优化了事业单位机构编制总体布局和资源配置。
（三）建立起平时考核与日常监管互为支撑的新型监管模式
建立了准确、精细的平时考核制度，以业务范围清单为基础制定绩效考核平时考核三级指标，依托系统量化分析功能，精准把握单位报送数据的时效性和准确度，甄别发现单位履职中存在的问题，形成平时考核成绩，年终计入绩效考核总成绩。同时，建立与平时考核互为支撑、相促共赢的日常监管新模式，对平时考核发现的问题，及时跟进随机检查、专项监督、信用监管、机构编制事项调整等手段，平时考核与日常监管相辅相成、共同作用，有效解决了平时考核空位、日常监管虚位的问题。
（四）激发了事业单位创造活力和发展内生动力，助力了服务型政府建设
随着建设服务型政府的逐步推进和深入，公益服务的供需矛盾日益凸显。通过开展事业单位精细化管理与服务，细化事业单位职能履行与机构编制匹配情况，让事业单位认清了自身的职责任务，提高了事业单位和举办单位的认识。同时通过发挥编委督查实效，及时解决事业单位体制机制有关诉求，进一步激发了事业单位创造活力和发展内生动力，自觉改善运行状况，回归了公益服务的本位，促使事业单位依法按章程规范运行，有效提高了其工作效率和服务水平，助力了服务型政府建设。
（五）方便了群众办事和参与监督，全面提升了人民群众获得感和满足感
按照“转变政府职能，建设服务型政府”的要求，通过开展精细化管理与服务，立足企业、群众对公益服务的多样需求，编制公益服务事项服务指南和流程图，细化业务办理的流程、收费、时限、服务时间和地点等信息直接服务社会和人民群众，建立起以丰富的服务内容、简洁的办事环节、一站式的服务方式为核心的事业单位公益服务体系，真正提升人民群众的获得感和满足感。依托门户网站和微信公众平台设立“投诉举报”栏目，方便了群众参与监督，充分调动了人民群众对事业单位履职的监督积极性，切实提升了事业单位公益服务水平和效能。