古语云：“郡县治，天下安”，这充分说明基层政权建设对国家和谐稳定的重要性。乡镇政权处于国家政权体系的基础层面，是落实党和政府各项方针政策的前沿阵地，直接面向基层，是联系、服务群众的“最后一公里”，是镇域经济建设和社会发展的主要组织者。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的不断发展，对乡镇政权建设也提出了新的更高的要求。如何使乡镇政权切实做到“法无授权不可为、法定职责必须为”，大力推动简政放权，科学规范权力运行，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制？推行镇级权力清单制度是一条有效途径。
一、乡镇政权的概念及基本特征
什么是乡镇政权？从狭义上来讲，乡镇政权是我国农村的基层政权，是国家依法在农村建立的最基层的政权组织。根据《宪法》和《地方组织法》的有关规定，我国农村基层政权包括乡政权、民族乡政权、镇政权，即通常所说的乡镇政权。
乡镇政权作为国家依法设在农村的最基层政权组织,有着不同于国家政权体系中其他地方政权组织的特殊性。
一是直接性。直接性是乡镇政权最基本、最突出的特征。乡镇政权与人民群众之间，与县、市级以上地方政权相比所不同的是，它没有任何其他的政权机关和职能部门充当中间环节，而是直接面对广大的人民群众。乡镇政权的直接工作对象是村民委员会和居民委员会，而村（居）委会是人民群众自己组织起来进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是人民群众利益的直接代表者，因此，乡镇通过村（居）委会，直接面向千家万户，服务千家万户。乡镇政权的主要任务是贯彻执行国家的法律、政策以及组织和领导本地的经济、文化、教育和各项社会建设，这些都与当地人民群众的切身利益息息相关。乡镇直接面对群众，直接联系群众，才能保证政权机关的运行经常处于最佳状态。乡镇直接与群众打交道，易于了解群众，掌握第一手信息和材料，可以直接地、如实地了解和反映人民群众的意见、要求和建议。
二是基层性。乡镇政权处在农村基层政权的末端,乡镇与村之间没有中间层次,乡镇政权面对的村民委员会和居民委员会不是一级政权组织,也不是乡镇政权的派出机构,而是基层群众性的自治组织。乡镇政权与村(居)委会之间仅是指导和协助关系,并无隶属关系,所以说,乡镇政权是最基层的一级政权组织。[1]
二、乡镇政权的构成体系
乡镇政权的工作机构分为两个部分,一部分是乡镇政府根据实际需要设置并直接管辖的,以寿光市为例，各乡镇政府通常包括经济发展办公室、社会事务办公室、社会管理综合治理办公室、村镇规划建设办公室、财政经管统计站、农业综合服务站、社会保障事业所、安全生产监督管理所等；另一部分是上级政府在当地乡镇的派出机构,包括派出所、国土所、税务所、市场监督管理所等。乡镇政府能直接管辖的政权组织系统被称之为“块”;由上级政府各部门垂直管理的行业系统被称之为“条”;“条块共管”构成了乡镇政权的组织系统。[2]
乡镇政权作为国家政权的基础部分,在政府机构设置上应具有相对的独立性和完整性。我国法律规定,乡镇政府负有对本行政区域的经济、科技、文化、教育、卫生、财政、民政、计划生育等行政管理责任。从理论上来讲,“条”管单位实行双重领导,乡镇政府对“条”管单位有管辖权和治理权, 但事实上,这些“条”管单位的组织人事分别隶属于各自的主管部门,其工作人员的人事档案、工资关系和工作安排、职务晋升等均由上级主管部门负责。乡镇政府对这些驻地“条”管机构没有直接的管理权,因此乡镇政府实际上很难顺畅的协调驻地的各“条条”之间以及“条块”组织之间的职权关系,乡镇政权行政权力的完整性、统一性和独立性被破坏了,出现“条块分割”现象。
三、推行镇级权力清单制度的必要性
按照2009 年《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》规定，乡镇政权应具有促进经济发展、增加农民收入; 强化公共服务、着力改善民生; 加强社会管理、维护农村稳定;推进基层民主、促进农村和谐四项基本职能。但在实际运行中，普遍存在乡镇政权职能界定不清,事务性工作繁多，职能部门管理不顺，干部积极性不高等问题，影响了乡镇政权作用的发挥。
2013年中共中央、国务院《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》提出：“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单，规范行政裁量权，明确责任主体和权力运行流程”。十八届三中全会决定明确要求“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也对推行政府权力清单制度，提出明确的要求。2014年9月，李克强总理在第八届夏季达沃斯论坛开幕式致辞中全面阐述了推行政府权力清单的作用，他指出，政府要拿出“权力清单”，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”；要理出“责任清单”，明确政府该怎么管市场，做到“法定责任必须为”；要给出“负面清单”，明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”。通常来说，权力清单制度是包含行政审批事项目录清单、政府权力清单、政府责任清单、市场准入负面清单和政务服务平台在内的政府权力运行体系，即“四张清单、一个平台”。可以说，推行镇级权力清单制度，对于推动简政放权，规范权力运行，加快政府职能转变，加强乡镇政权建设，打通服务群众“最后一公里”，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。
四、镇级权力清单制度的实现路径
（一）梳理编制镇级清单。
1.编制范围：为保证县域内产业政策的统一性，镇级宜沿用县级市场准入负面清单，因此，镇级需要单独编制的清单为：行政审批事项目录清单、政府权力清单和政府责任清单。镇级清单应涵盖镇级政府（含上级有关部门派驻乡镇机构）实施的所有行政权力和服务事项，并囊括相应责任。
2.编制方法：鉴于“条块分割”的现状，为提高编制质量，宜采取主管部门与乡镇政府分工配合，协同推进的办法。主管部门负责编制本部门驻乡镇派出机构的清单，乡镇政府负责编制本级政府直属站所的清单，分别编制完成并经过审核后，由乡镇政府统一汇总，作为镇级清单。简单地说，就是“条”管单位由主管部门负责，“块”管单位由乡镇政府负责，这样，既便于组织，保证了编制工作推进的力度，又统一标准，保证了清单编制的准确、完整。
3.编制流程：可分5个阶段进行：（1）各主管部门、乡镇政府提报。（2）机构编制部门会同有关部门集中审核确认。（3）法制部门合法性审查。（4）公开征求意见建议。（5）县级政府审定并公布运行。
4.编制难点：一是关于依据。坚持权责法定，以法律法规规章、党中央国务院和省委省政府规范性文件、部门“三定”规定、编委编办文件为依据梳理编制，上级业务部门规范性文件、会议纪要、领导讲话等均不能作为依据；二是关于分类。行政权力分为行政审批、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励、行政监督检查、政务服务及其他行政权力等共十一类，梳理时要严格根据事项性质进行划分，防止混淆；三是关于层级。镇级清单事项与市（县）级清单有关事项在事项名称、设立依据、实施条件、实施程序、办理期限等要素上息息相关，要做到一脉相承。
（二）规范运行镇级清单。
1.广泛宣传。充分利用报纸、电视等媒体、媒介，详细介绍各镇（街、区）职能架构，及时宣传依法履职工作情况，落实社会公众的知情权、监督权，发动群众自觉自愿地参与进来。只有将行政权力和政府责任晒在阳光下，让群众知晓，让社会监督，才能有效保证镇级权力清单制度真正落到实处。
2.加强培训。归根结底，镇级权力清单制度要靠乡镇政府和各派驻机构工作人员落实在日常工作中。工作人员素质的高低、对清单的理解程度，直接决定了镇级权力清单制度运行效果的好坏。通过岗位培训、业务学习、集中讨论等多种方式，组织开展对镇级清单的专题学习培训工作，使每一名工作人员都能熟悉和掌握镇级清单的内容及要求，对自身岗位职责有清晰准确认识，知道“能做什么、该怎么做”，确保严格履行法定职责，切实做到“法无授权不可为、法定职责必须为”。
3.搭建载体。完善的政务服务平台是清单规范运行的有效保障。以寿光市着力构建的市（县）、镇（街）、社区、村四级民生服务体系为例，以“四张清单”为基础,充分运用“互联网+”、“大数据”思维，通过网上大厅和1个市（县）政务服务中心，15个镇（街）便民服务中心，226个社区（村）便民服务站，打造线上线下、虚实一体、互为补充,集政务公开、权力运行、便民服务、法制监督、效能监察等功能“五位一体”的政务服务平台, 将“数字民生”融入基层服务，形成“四张清单、一个平台”政府权力运行体系。
4.依法追责。跟踪追责是确保主动履职、全面履职的根本保障。纪检监察等部门要严格按照“有权必有责、用权受监督、失责必追究”的要求，对行政不作为、乱作为、失职渎职等违法违纪行为，及时启动问责程序，严肃追究责任。
5.动态管理。要根据法律“立废改释”及各镇（街、区）部门单位职责调整情况，及时按程序对镇级清单事项进行相应调整，实行动态管理。
（三）优化完善镇级清单。
1.坚持权责统一。行政权力和政府责任是一体两面，割裂权力和责任的统一，致使两者不对等是现有管理体制中的一个突出问题。以权力行使为责任履行的情形屡见不鲜，要从代议制政府契约性质的层面，从权力来源的委托—代理关系角度，将责任明确为权力的前提，将有限权力明确为全面履职的手段。
2.坚持绩效管理。权力的行使是更好地服务了人民群众还是更多地增加了行政相对人的负担，要“效果说话”，“顾客评价”。这就要求，加紧推进政府履职情况评估，评估中以社会评价、第三方评价为主，评估后结果直接反馈，并不断深化体制机制改革，及早启动政府绩效管理，全面推进治理体系和治理能力的现代化。[3]
3.坚持改革创新。要充分借鉴经济发达镇行政管理体制改革试点、扩权强镇、综合执法改革试点等经验做法，对乡镇政府职能进行合理整合。在立足社会综合管理、经济发展、公共事业、城乡建设、农业综合服务、财政经管统计等基本职能的同时，突出安全生产和环境保护监管、应急处置等社会热点问题，并进一步理顺乡镇政府与上级部门派驻机构关系，不断推进便民服务，打通服务群众“最后一公里”，体现政府职能转变和为民服务宗旨。
注释
[1]杨希杰：《从凤山镇看我国乡镇政权运行的困境和出路》，华中科技大学，2004。
[2]张晓梅：《甘肃省乡镇政权建设问题研究——以临洮县玉井镇为例》，兰州大学，2012。
[3]一向：《推行政府责任清单制度要把握的辩证法》，《机构与行政》，2015。